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税务稽查的方式与方法

发布时间: 2009-05-20 来源:百望

  社会主义市场经济是法制经济,依法治税是依法治国的重要组成部分。实现依法治税,建立一个税收法制的国家,前提是税收法制的完备和规范,核心是税收执法的严肃性和规范化。税收稽查作为税收执法工作的一个重要组成部分,对打击偷逃骗税等违法活动,增强纳税人的守法意识,发挥着愈来愈重要的作用,但当前的稽查体系在税务稽查方式、方法中,尚存在着一些问题,给实际操作带来了一些难度,需要改进。

  一、税务稽查的涵义和内容

  涵义:税务稽查是税务机关对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。

  内容:税务稽查包含选案、实施稽查、审理、执行四个部分。

  1、选案是确定税务稽查对象是税务稽查的重要环节。目前稽查选案分为:人工选案、计算机选案、举报、其他等。

  2、实施稽查是税务稽查工作的核心和关键环节。税务稽查必须依照法律规定权限实施。

  3、审理是税务稽查机构对其立案查处的各类税务违法案件在实施稽查完毕的基础上,由专门组织或人员核准案件实施、审查鉴别证据、分析认定案件性质,制作《审理报告》和《税务处理决定书》或《税务稽查结论》的活动过程。

  4、执行。随着税收法制建设的不断加强,纳税人的税收法制观念也在不断提高,税务稽查文书送达后,被查对象一般都能自动履行税务机关做出的法律文书所规定的义务——自动办理补报缴纳。逾期不履行的,税务机关将采取强制执行措施。

  二、强化税务稽查的必要性

  1、强化税务稽查是维护税收秩序的重要保证。财税体制改革和新税制的实施,推动了我国社会主义市场经济的发展。但税收执行形势仍然十分严峻。各种违反新税制的违法犯罪行为时有发生。以增值税为犯罪对象的违法行为,已经从依靠伪造、盗窃、倒卖增值税专用发票向虚开、代开增值税专用发票发展,犯罪手段之恶劣、违法金额之巨大,达到触目惊心的地步,使财政收入大量流失。个人所得税偷税漏税严重,也已引起社会各界关注,而对如此猖獗的税收违法犯罪,单靠抓几个案子,搞几次专项打击,是不能从根本上解决问题的。只有全面加强税务稽查,形成有效的机制,改进税务稽查的方式、方法才能为维护税收新秩序提供良好的保障。

  2、强化税务稽查是确保税收收入稳定增长的重要手段。税务机关的中心任务就是贯彻税收政策,组织财政收入,保证国家各项支出的需要。随着我国经济的发展和改革的不断深入,税务机关组织收入的任务越来越重,而征收入员不可能大量增加,如果仍然沿用过去“人海战术”组织收入,靠专管员一家一户催报催缴,将很难完成日趋繁重的税收任务。这就要求我们在新的形势下,在组织收入工作中应更多考虑采用税务稽查这个手段,充分重视稽查工作在组织收入工作中的重要作用。税务稽查工作加强了,纳税人的纳税意识增加了,税收违法行为减少了,组织收入就好做了。税务稽查能确保税收收入的稳定增长,税务机关的中心任务是贯彻税收政策,组织税收收入,保证国家机器的正常运转和各项建设的需要。从以下几组数据可以反映出稽查组织收入的作用。1995年县级以上税务稽查机构查补税收221.1亿元,占当年工商税收的4.11%,不仅为国家挽回了损失,更重要的在于“处理一个,教育一批,治理一片”震慑了违法犯罪分子,教育了人民群众维护了税收秩序,保障了收入。

  3、强化税务稽查是保证勤政廉政和公正执法的重要措施。近年来,一些税务人员参与偷、骗税案件,严重损害了税务机关的形象。为此,加强税务机关内部的勤政廉政建设十分必要。强化税务稽查不仅可以监督纳税人依法履行纳税义务,同时,税务稽查还可以检验税收征管工作的好坏,纠错堵漏,针对查出来的问题总结研究,分析成因,提出改进措施。这就在客观上形成了“外反偷骗,内防不廉”的监督制约机制,对于保证税务队伍公正执法,清正廉洁具有重要现实意义。

  4、强化税务稽查是促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。新税制是我国社会主义市场经济的重要组成部分。偷税、抗税、骗取出口退税等违法犯罪行为的存在,不仅造成了国家税款的流失,破坏了税收秩序,更为严重的是对社会主义市场经济秩序造成了严重的危害。一部分纳税人通过偷、骗税“发财致富”,就侵害了依法经营,照章纳税人的合法利益,破坏了公平税负的原则和公平竞争的环境,干扰了社会主义市场经济的健康发展。因此,强化税务稽查,才能促进公平竞争,保护合法经营,净化税收环境,从而保证社会主义市场经济的健康发展。

  三、现行税务稽查工作中稽查手段存在的问题

  稽查手段落后、选案职能不完善在实际工作中‚绝大多数要稽查的案件是通过人工筛选、群众举报或上级交办‚检查对象主要还是凭检查人员的主观意愿来确定‚缺乏一套科学合理的程序和有效严密的监督制约机制‚且全税务系统微机没有形成联网‚因而存在不少弊端:一是检查效率低。由于人工筛选等原因‚造成检查对象纳税资料的分析不全面‚选户没有针对性‚不能突出重点‚导致效益低下‚虽花费大量人力物力‚但效果却不理想。二是容易导致腐败。由于选户权与检查权没有分离‚对检查人员缺乏必要的监督‚检查人员可根据自己的喜好随意选户‚容易滋生腐败现象。三是破坏税收公平。有的企业经常查‚有的企业长期不查‚一些偷逃税者就可能得不到应有的惩罚‚势必造成纳税人的税负不公和纳税人之间的不正当竞争。

  实施稽查的手段老套,不能有效稽查,没有用到心理学、犯罪学等先进的科学理念,容易让犯罪分子钻空子。审理案件方法也落后不能深层次挖掘证据,造成被动局面。执行当中,简单粗暴现象有之,容易造成执法犯法,不能完全按法规程序执行稽查公务。

  四、税务稽查方式、方法改进的举措

  1、加强微机建设‚强化应用功能‚逐步提高稽查质量和效率2001年5月1日开始实施的新《税收征管法》已经将加强税收现代化写进法律‚所以加快建立以计算机网络为依托的稽查监控信息系统‚已成为提高稽查质量和效率的关键。首先‚各级稽查机构根据需要配备计算机‚加强稽查网络建设‚在系统内部和银行及企业联网‚实现资料共享;其次‚要加快开发和完善稽查监控系统软件‚实现稽查选案、检查、审理、执行等过程的全程监控和办公自动化;再次‚是强化稽查的后勤保障系统‚各级税务部门应在现有经费中尽量向稽查倾斜‚必须配备先进的信息处理系统和快速反应的系统、通讯工具以及录音、录像等调查取证手段‚对专项检查和重点检查还应拔付办案经费‚经费来源可以从查补税款、罚款中按一定比例提取。税务稽查手段的现代化国外稽查机关普遍运用现代化的征管手段进行稽查信息的收集和稽查的选案工作,由于计算机等现代化工具的使用,税务稽查信息获取渠道更加广泛化,稽查选案更加科学化。美国的稽查信息取得主要有三个方式:一是纳税人的申报表。二是根据事先设计好的“纳税人遵循纳税情况考核表”对纳税人分类抽样进行调查,“纳税人遵循纳税情况考核表”长达八页,信息细致、详尽、可靠。调查结果全部输入计算机,从而衡量今后纳税人申报是否正常。三是由工商注册部门、土地或地产管理部门、海关、银行、邮政电信、新闻等第三部门或举报人、会计师等处获得的信息。澳大利亚的税务局取得税务信息的途径是多种多样的,有的信息途径是固定的,除了对现金交易难以掌握外,纳税人从公司取得的红利、房产交易、银行存款这些信息都将汇集到税务局。税务局可从公司年终发布的分红声明或房产交易机构获得有关纳税人收入情况的信息。另外,每年底,银行需将每个储户的存款及利息报给税务局。这样税务局就可以根据所获取的信息,确定是否对某纳税人实施稽查。为了使税务稽查对象选择更科学,各国的稽查选案一般都通过计算机进行。在美国,90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的。如美国计算机中心掌握着纳税人的任何交易和收支来源资料,以便与纳税人的申报资料进行核对,经核对不符合者,即被确定为稽查对象。日本和英国则运用统计抽样方法,通过计算机对若干关联指标分析发现企业偷漏税疑点,从而确定稽查对象。

  2、把审计方法合理吸收到税务稽查工作当中。当前,企业的偷漏税行为发生了变化,税务稽查仅靠停留在账面凭证资料上的审查,已难以应付。随着依法治税进程的推进,税务检查重事实、重证据,成为我们工作中的重要程序,而审计性检查愈显其重要性。近几年,税务稽查向审计性检查逐步发展,在检查方法上业已提出采用上下联动式检查法、库存盘查式检查法等手段。这些方法的使用,对于我们审核会计资料的合法性和真实性,对于偷漏税行为的定性,可以提供宝贵的证据,无疑将成为今后重点的工作方式。笔者认为,由于上下联动式检查是需要人力和资金相配合的,以目前条件,只能有重点的使用。相比之下,库存盘查法更具灵活性和可操作性,在针对小户型企业的检查中,适时使用库存盘查法不失为一种良策。

  3、赋予税务稽查人员刑事侦查权,尽快建立税务司法保障体系,建立税务警察,保证涉税犯罪案件的移交。面对我国已加入WTO的现实,政府对社会经济的管理手段越来越集中地表现到税收上来,而税务稽查正是这种管理职能中最集中、最有效的手段,面对经济结构的重新调整,经济规模的发展壮大,税收环境将更加复杂,一些不法纳税人“反稽查”的能力会进一步增强,建立税务警察已成为完善和深化稽查体制改革的重要内容。随着经济的发展‚经济活动日益复杂化‚纳税人偷逃税的手段也日益隐蔽化‚税务稽查人员由于受到权限的限制‚一般来说‚各国税收征管法规中规定的稽查人员的权限只有索取纳税资料权、查账权等权限‚不具有搜查住所权、封存帐簿权、查封财产权等权利‚所以难以介入对税收犯罪的查处。而司法部门虽具有刑事侦察权‚但由于调查税收犯罪是一项专业技术性很强的活动‚并且与其它刑事犯罪相比较‚发案的量很大‚侦破工作所需的技术和人力都是普通的警察部门所难以胜任的。这样‚集稽查与警察于一身的税务警察这一产物就出现了。税务警察的一般含义是指拥有刑事侦查权的税务人员。目前‚建立税务警察已成为市场经济发达国家一种普遍的现象。它的产生和出现‚是与各个国家打击税收违法犯罪紧密联系在一起的。密切部门配合,搞好中间环节的衔接沟通工作,以保证税务稽查执法的刚性。想要有力打击涉税违法犯罪行为,就必须及时取得确凿足够的证据,而只有赋予税务稽查人员在查处涉税案件时具有的刑事侦查权,才能确保这一点。税务警察的设立,首先会对强化税务稽查的执法权限、强化税务稽查的执法手段、加大监督惩处力度、加快税务稽查法制化的进程起到巨大的推动作用;同时,也只有加强税务机关内各职能部门的衔接与配合,才能避免涉税案件在移送司法部门之后税款不是被截留就是以非法所得上缴当地财政的被动局面。

  尽管许多国家都建立了税务警察‚但它们在具体设置和形式上存在着差别。根据税警机构与税务机关的关系不同划分‚税务警察的设置主要有两种形式:

  一种是在税务机关外设立单独的税务警察机构‚其人员是一种专门警察身份‚主要代表是俄罗斯、意大利等国家。税警的权力很大‚除拥有一般警察所具有的刑事调查权外‚税务防暴警察可以荷枪实弹‚强制执行公务。

  另一种是在税务机关内成立专门的机构‚赋予其人员相应的权限‚在形式上‚税务警察仍是税务行政人员的一种‚不配备枪支‚这是大部分国家设置税警的方式。如日本‚在国税厅下设立调查查察部‚各地国税局也设有相应调查查察部。查察官(税收犯罪调查人员)拥有调查税收违法犯罪行为的刑事调查权和一系列相应的刑侦手段‚税收犯罪行为可由查察官直接移交检察机关追究刑事责任‚而不必通过公安部门。在德国‚税务违法案件调查局是依据法律专司查处税务违法犯罪案件的特殊机构‚兼具警察、检察、行政执法的职能‚既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦查权和起诉权。调查局的调查人员不授警衔‚但兼具税官和警官双重身份‚在税务违法犯罪案件调查中‚拥有警察进行刑事侦查所应具有的职权和手段。在我国‚近年来建立税务警察的呼声很高。我国目前税收违法犯罪的问题相当严重。仅从增值税的案件就可知‚1994年后‚关于增值税的大案要案层出不穷‚涉税金额惊人‚犯罪分子表现猖獗。同时‚冲击、打砸税务机关‚伤害税务人员的事件也不断发生。这些都表明‚我国需要严厉打击税收犯罪活动。目前我国是由公安机关和税务机关联合查处税收犯罪‚由于配合上存在问题‚效果并不好。那么通过加强配合是否就能够解决问题?从各国的实践看‚普遍成立专门的机构来负责就是最好的回答。把涉税犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别的部门来行使‚不仅可以提高案件的查处效率‚而且可以借助刑罚的威慑力提高税务机关在纳税人心目中的权威‚因此‚有必要建立税警以打击日益严重的税收违法犯罪问题。

  4、税务稽查工作是一项业务素质要求较高的工作。查帐中的方式、方法多种多样。通过实践工作‚我们认为采取“以帐为标‚以票为本”的原则‚用望、闻、问、切的方法对纳税人进行税务稽查是一种行之有效的方法。

  检查时“望”‚即到企业实地观察。看企业是否符合福利企业条件‚生产是否正常‚库存产品是否无积压。在进行帐务检查时‚本着“以票为本”的原则‚我们调出企业全部发票存根核对‚发现发票已开出‚即销售收入已实现‚而尚未记入“销售收入”帐里。我们注意听取各方信息‚即“闻”。我们主动找企业主管部门的有关人员交谈‚了解企业是否有拖欠工资现象‚是否有集资行为,善于发现问题。帐务检查之后‚我们对企业主管人员进行详细具体的询“问”。当宣传税收有关政策后‚对产生疑问的问题进行询问,确认是否存在问题。对企业进行望、闻、问之后‚我们开始对企业帐目进行全面检查‚发现企业有偷漏税问题,根据国家税法规定进行罚款。这也可以称为询问式取证法。在税务稽查中发现疑点后,可与纳税人交谈,从不同的角度对纳税人进行询问(在不告之纳税人疑点的情况下),取得认定纳税人偷税的口供,并制作询问笔录,作为调查取证资料之一。

  5、外围取证法。在税务稽查时,发现偷税疑点后,取证又很艰难,可考虑在外围进行取证,如发现纳税人在往来帐上有偷税嫌疑,可以利用我们专业稽查局稽查区域范围较大的优势,到往来帐的对方进行调查取证,对方可能已作进货处理,这样可以得到认定纳税人货物已经销售未计入销售收入,按《中华人民共和国税收征收管理法》之规定,应按偷税处理,进行补缴增值税,同时按《中华人民共和国行政处罚法》之规定给予相应的处罚。

  总之,传统的税收方式、方法已经不能完全适应新形势下的税务稽查工作,面对21世纪的新形势和中国加入WTO的现实情况,我们应当深入研究税务稽查的新方式、新方法,吸纳传统方式、方法的优点,结合先进的科技手段,借鉴国外的好经验,还可以根据稽查对象的不同特点以及经营规模,了解纳税人的基本情况,掌握纳税人的特点,制定具体每户的稽查方法和计划,做到有的放矢,提高工作效率,为有效打击偷、逃、漏税,增加国家税收,严格执法、净化税收环境做出应有的贡献。

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